文/孟東軍 班茂盛 周章貴 敖晶

　　作者介紹：孟東軍、班茂盛、敖晶，浙江大學(xué)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究中心。周章貴，浙江大學(xué)非傳統(tǒng)安全與和平發(fā)展研究中心。

　　“一帶一路”沿線國家多為政治軍事爭端頻發(fā)、民族宗教問題突出、社會(huì)治安問題嚴(yán)重的發(fā)展中國家和地區(qū)，東道國維護(hù)本國安全局勢已是焦頭爛額，大多無力為中國企業(yè)和公民提供更細(xì)致可靠的安全保護(hù)；另一方面，由中國政府提供的領(lǐng)事保護(hù)為事后保護(hù)，而且隨著中國企業(yè)和員工在境外人數(shù)劇增，這種事后保護(hù)也難以全面覆蓋，尤其是部分國家發(fā)生內(nèi)亂等重大沖突，出現(xiàn)當(dāng)?shù)剀娋療o法保護(hù)平民甚至襲擊平民的極端情況時(shí)，領(lǐng)事保護(hù)自然也就無法發(fā)揮作用。破解上述難題在于構(gòu)建市場化的海外安保機(jī)制，加快中國保安企業(yè)“走出去”步伐。

　　一、我國海外安保服務(wù)業(yè)務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題

　　我國安保業(yè)誕生于1984年，經(jīng)過30多年的發(fā)展，目前國內(nèi)已注冊成立了5200余家私營安保公司，安保人員超過300萬名，但具有在“一帶一路”沿線提供獨(dú)立國際運(yùn)作能力和經(jīng)驗(yàn)的不超過30家，而最終能夠拿到海外安保業(yè)務(wù)訂單的只有區(qū)區(qū)幾家公司。目前，海外中國企業(yè)絕大多數(shù)選擇西方安保公司，中國安保公司獲得的訂單僅占10%左右，巨額的安保費(fèi)用外流至西方安保公司。

　　總體而言，我國海外安保服務(wù)業(yè)目前存在以下主要問題。

　　（一）海外安保業(yè)務(wù)立法空白。我國目前尚未對私營安保企業(yè)開展海外安保服務(wù)進(jìn)行專門立法，安保企業(yè)開展海外業(yè)務(wù)資質(zhì)、人員從業(yè)條件、業(yè)務(wù)范圍等方面在法律監(jiān)管上仍然是一片空白。由于缺乏法律層面的支持，國內(nèi)安保公司雇員出國護(hù)照和簽證辦理面臨手續(xù)繁瑣、周期較長等問題，很難應(yīng)對境外緊急情況。此外，國內(nèi)安保企業(yè)還面臨海外槍支使用的相關(guān)規(guī)定尚處于空白的困境，已嚴(yán)重影響了中國安保企業(yè)“走出去”發(fā)展。

　　（二）安保服務(wù)質(zhì)量有待提升。國內(nèi)大多數(shù)安保公司缺乏處理境外復(fù)雜安保風(fēng)險(xiǎn)和制定執(zhí)行安保工作方案的能力，同時(shí)受到法律限制，安保人員普遍缺少足夠的武器訓(xùn)練和實(shí)戰(zhàn)技能，缺乏處理突發(fā)事件的經(jīng)驗(yàn)和能力，能夠提供的服務(wù)范圍還停留在安保人員派駐、人員培訓(xùn)和海上武裝護(hù)航等人力防范服務(wù)類的初級(jí)安保業(yè)務(wù)。缺乏運(yùn)用科技手段支撐，難以提供多元化、系統(tǒng)性服務(wù)，較西方業(yè)務(wù)水平成熟的安保公司而言，競爭力嚴(yán)重不足，限制了我國海外安保服務(wù)的發(fā)展和市場拓展。

　　（三）專業(yè)化安保人才稀缺。由于海外安保工作的系統(tǒng)性和復(fù)雜性，安保人員需要有較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能力和極高的應(yīng)急處理能力，特別是對在高風(fēng)險(xiǎn)國家和地區(qū)擔(dān)任隊(duì)長職務(wù)的人員，無論是綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)都要求極高。但目前由于國內(nèi)缺少安保培訓(xùn)專業(yè)機(jī)構(gòu)，海外安保行業(yè)的從業(yè)人員主要來自軍隊(duì)退役人員，缺乏專門化訓(xùn)練。海外安保行業(yè)中必要的專業(yè)的情報(bào)信息收集人才和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估人才更是鳳毛麟角。

　　（四）安保企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益很難保障。當(dāng)前，我國海外投資企業(yè)主要集中在電力、水利、建筑等行業(yè)，這些行業(yè)屬于高競爭行業(yè)，且在海外利潤率低。商務(wù)部、財(cái)政部于2014 年取消對特定國家和特定地區(qū)安保費(fèi)用的補(bǔ)貼，因此企業(yè)難以在安全防護(hù)方面投入過高費(fèi)用。此外，安保企業(yè)在開拓海外市場過程中，還面臨著經(jīng)濟(jì)效益不穩(wěn)定、國內(nèi)保險(xiǎn)公司沒有相應(yīng)安保險(xiǎn)種致使企業(yè)無法分散海外項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等問題。

　　二、國外商業(yè)安保服務(wù)內(nèi)容和特點(diǎn)

　　（一）美國商業(yè)安保服務(wù)業(yè)務(wù)及特點(diǎn)

　　美國是當(dāng)今世界上保安業(yè)最發(fā)達(dá)的國家，經(jīng)過150多年的發(fā)展，美國保安服務(wù)業(yè)已經(jīng)滲透到社會(huì)各種工作和生活領(lǐng)域，成為美國社會(huì)中一個(gè)規(guī)模宏大的行業(yè)，也成為海外安保服務(wù)業(yè)發(fā)展的典范。它的主要特點(diǎn)：一是服務(wù)領(lǐng)域?qū)挿骸?/strong>美國安保企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍諸多最為齊全，甚至還參與社會(huì)管理職責(zé)。二是保安私營與經(jīng)營主體多樣化。美國只允許私人投資保安業(yè)，以公司法人制企業(yè)數(shù)量最多，還有個(gè)人業(yè)主制企業(yè)、合作制企業(yè)等多種類型。三是實(shí)行執(zhí)照許可。保安企業(yè)的執(zhí)照申請需要經(jīng)過國家嚴(yán)格的審核，政府實(shí)行嚴(yán)格的審查評(píng)價(jià)制度。四是專業(yè)化程度高。美國保安業(yè)不得超越執(zhí)照規(guī)定范圍服務(wù)，內(nèi)部形成了比較明確的專業(yè)劃分，成為保安業(yè)服務(wù)效率與質(zhì)量的重要保障。

　　（二）英國商業(yè)保安服務(wù)業(yè)務(wù)及特點(diǎn)

　　一是規(guī)模較大。經(jīng)過100多年的發(fā)展，共有安保公司8000余家，從業(yè)人員超過35萬人，已成為英國國民經(jīng)濟(jì)的重要產(chǎn)業(yè)。二是與警方合作較為密切。英國的保安公司十分重視同警方的合作，不斷向警務(wù)領(lǐng)域拓展和延伸。三是注重安保培訓(xùn)。英國保安協(xié)會(huì)于1991年創(chuàng)建了全國保安培訓(xùn)機(jī)構(gòu)（SITO），形成了一整套科學(xué)實(shí)用的培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)課程和培訓(xùn)模式，為全球各國提供保安專業(yè)培訓(xùn)。四是設(shè)有專門的管理機(jī)構(gòu)。英國保安行業(yè)管理局（SIA）是專設(shè)的管理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)審批、執(zhí)照許可、考核發(fā)證、受理和處理客戶投訴等職能。

　　（三）日本商業(yè)保安服務(wù)業(yè)務(wù)及特點(diǎn)

　　日本的安保業(yè)也稱為警備業(yè)，主要特點(diǎn)：一是法制完備。《日本保安業(yè)法》于1972年7月頒布，并多次修訂，用以規(guī)范、監(jiān)管和保障從事保安業(yè)的企業(yè)和個(gè)人。二是實(shí)行企業(yè)準(zhǔn)入認(rèn)定制度。安保業(yè)實(shí)行認(rèn)定制，凡法律規(guī)定禁止從業(yè)的人員不能從事保安業(yè)務(wù)。三是安保培訓(xùn)高效專業(yè)。日本保安行業(yè)有健全的培訓(xùn)系統(tǒng)，保安員需要完成相應(yīng)的多種科目訓(xùn)練。四是重視協(xié)會(huì)作用。建有全國警備業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)，承擔(dān)教育訓(xùn)練保安人員、宣傳保安業(yè)務(wù)、開發(fā)保安服務(wù)器材等職能。

　　（四）澳大利亞商業(yè)保安服務(wù)業(yè)務(wù)及特點(diǎn)

　　一是服務(wù)領(lǐng)域?qū)挕?/strong>從傳統(tǒng)的人防、押運(yùn)和調(diào)查滲透到物業(yè)、物流、交通管理和醫(yī)護(hù)等各個(gè)領(lǐng)域，遍及社會(huì)生活的方方面面。二是企業(yè)競爭力強(qiáng)。安保市場被寡頭壟斷，排名前兩位的企業(yè)占市場份額的50%和30%以上，業(yè)務(wù)伸展到全球各地，規(guī)模龐大，技術(shù)水平高，創(chuàng)新能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力都很強(qiáng)。三是高素質(zhì)人才集中。十分注重引進(jìn)高素質(zhì)人才，一個(gè)公司就聚集了計(jì)算機(jī)、電子技術(shù)、消防工程、經(jīng)營管理、安全防范工程等方面的專業(yè)人才。四是培訓(xùn)規(guī)范。根據(jù)素質(zhì)和服務(wù)要求分為基本巡邏、保鏢、人群控制、風(fēng)險(xiǎn)管理、保安顧問、保安設(shè)備安裝與保養(yǎng)、調(diào)查、培訓(xùn)等8個(gè)級(jí)別安保員，不低于2周至1個(gè)月的培訓(xùn)，州警察部門頒發(fā)執(zhí)照。

　　（五）中美英商業(yè)保安服務(wù)能力比較

　　保安服務(wù)按照安全服務(wù)類型分為非軍事性和軍事性兩類。中國在非軍事性安全服務(wù)中的物流運(yùn)輸、通訊維護(hù)、后勤保障、武裝護(hù)衛(wèi)方面保安服務(wù)能力處于中等，在安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及咨詢、安全培訓(xùn)方面能力顯著較弱，在設(shè)施與設(shè)備的維護(hù)和修理方面基本空白。而美國和英國在非軍事性安全服務(wù)中各方面基本都處于國際最強(qiáng)行列。中國在軍事性安全服務(wù)中海上武裝護(hù)衛(wèi)、陸上武裝護(hù)衛(wèi)方面能力顯著較弱，情報(bào)收集及分析、軍事培訓(xùn)方面基本空白。美國在軍事性安全服務(wù)中四個(gè)方面處于能力最強(qiáng)，英國為中等。由此可見，中國與國際上發(fā)達(dá)國家相比在商業(yè)保安服務(wù)能力上差距巨大，同時(shí)發(fā)展空間和潛力廣闊。

　　三、加強(qiáng)培育中國海外安保服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策建議

　　（一）強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，完善法律法規(guī)

　　針對我國海外安保服務(wù)業(yè)“走出去”過程中缺少頂層設(shè)計(jì)、法律法規(guī)支撐的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)積極推動(dòng)修訂《中國保安服務(wù)管理?xiàng)l例》，將海外民營安保服務(wù)納入法律規(guī)范和監(jiān)督管理。明確海外民營安保企業(yè)的主體地位、資質(zhì)條件、業(yè)務(wù)范圍等；強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，加快制定安保企業(yè)境外安全服務(wù)的國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)規(guī)范，提升安保企業(yè)開展海外安保業(yè)務(wù)，增強(qiáng)安保企業(yè)在國際安保市場上的綜合競爭力；制定海外安保業(yè)務(wù)監(jiān)管政策、細(xì)化監(jiān)管規(guī)則，有效監(jiān)管和保障“走出去”的安保企業(yè)；推動(dòng)安保與保險(xiǎn)聯(lián)保，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司開設(shè)保安責(zé)任事故險(xiǎn)和保安職業(yè)責(zé)任險(xiǎn)等險(xiǎn)種，化解海外安保業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

　　（二）明確發(fā)展路徑，拓展海外市場

　　中國海外安保服務(wù)業(yè)能否切實(shí)發(fā)揮應(yīng)有的作用，為越來越多“走出去”的中國企業(yè)和人員提供保障，能否成為維護(hù)中國海外利益的重要力量，推動(dòng)我國海外安保服務(wù)業(yè)發(fā)展壯大是關(guān)鍵所在。我們要借鑒發(fā)達(dá)國家私營安保機(jī)構(gòu)的成功經(jīng)驗(yàn)，采取海外注冊或入股海外安保公司等多種方式，逐步實(shí)現(xiàn)由項(xiàng)目外包到國內(nèi)專業(yè)安保公司承接或主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)建立一批風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、緊急救援、安保安防、情報(bào)預(yù)警、醫(yī)療衛(wèi)生、法律支持、安全培訓(xùn)，安?？萍嫉确?wù)領(lǐng)域的專業(yè)機(jī)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)海外安防體系建設(shè)產(chǎn)業(yè)一體化。針對“一帶一路”沿線各國風(fēng)險(xiǎn)程度和不同類型、安保業(yè)務(wù)涉及領(lǐng)域眾多的客觀需要，強(qiáng)化政策引導(dǎo)，依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度和類型的差異和共性，在不同國家和企業(yè)內(nèi)提供突出重點(diǎn)、兼顧全局、具有中國特色的一體化安保解決方案，逐步擴(kuò)大中國民營安保企業(yè)在全球安保市場的份額。

　　（三）加大人才培養(yǎng)，提升企業(yè)競爭力

　　針對中國海外安保企業(yè)“走出去”中專業(yè)化人才問題，要引導(dǎo)民營安保企業(yè)建立合理的人才引入機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，大力吸引具有海外安保工作經(jīng)驗(yàn)的高端安保人才加盟，鼓勵(lì)聘請國際化安保公司的安保專家作為顧問，開設(shè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、情報(bào)信息收集、國際法律知識(shí)等方面的培訓(xùn)課程，培養(yǎng)符合市場需求的多層次安保人才。推動(dòng)私營安保公司與保險(xiǎn)公司、行業(yè)組織、咨詢信息公司、當(dāng)?shù)貎S團(tuán)加強(qiáng)合作，提升完善安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、信息共享、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急處置機(jī)制能力。

　　（四）健全信息收集渠道，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

　　中國海外安保服務(wù)應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)化事前安全防護(hù)，建立全情報(bào)信息渠道，提升信息收集和研判。加快建立第三方資源庫和安全風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和評(píng)估機(jī)制，為海外投資以及貿(mào)易相關(guān)的人員，提供“一帶一路”沿線國家和地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況、黨派及政治團(tuán)體、NGO、安全等級(jí)等方面的信息研判和預(yù)防建議，有效地減少和規(guī)避走出去的風(fēng)險(xiǎn)。

　　（五）建立企業(yè)聯(lián)盟，構(gòu)建安全聚合體

　　根據(jù)當(dāng)前海外安全產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)多元化、多層次、多維度的特點(diǎn)，需要多方主體共同參與構(gòu)建海外安全防護(hù)網(wǎng)絡(luò)，需要建立多元利益相關(guān)者參與的安保力量。目前國家提出“誰派出誰負(fù)責(zé)”的利益保護(hù)原則，項(xiàng)目投資企業(yè)實(shí)質(zhì)成為主要的利益保護(hù)責(zé)任主體。然而企業(yè)自身海外利益的保障能力有限，專業(yè)力量和投入都難以為繼，建議以企業(yè)自身風(fēng)險(xiǎn)管理體系為基礎(chǔ)，在外交領(lǐng)事機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)協(xié)調(diào)下，借助各方力量，形成“官民結(jié)合、梯次應(yīng)對”的企業(yè)海外利益保護(hù)模式。我國私營安保公司以制定規(guī)則、相互承諾、相互信任為基礎(chǔ)，鼓勵(lì)聯(lián)合國內(nèi)相關(guān)企業(yè)以及國外的情報(bào)與危機(jī)管理公司、保險(xiǎn)公司、安保公司等建立企業(yè)戰(zhàn)略聯(lián)盟，構(gòu)建安全聚合體，促進(jìn)資源共享，實(shí)現(xiàn)互利共贏。

　　（六）對接國際標(biāo)準(zhǔn)，參與安保全球治理

　　最近三十年，私營安保業(yè)已逐漸形成了全球普遍認(rèn)可的國際法律規(guī)制體系，包括《蒙特勒文件》、《聯(lián)合國工商企業(yè)與人權(quán)指導(dǎo)原則》、《私營安保公司武裝安全服務(wù)使用指南》、《私營安保服務(wù)供應(yīng)商國際行為守則》，并建立了私營安保服務(wù)供應(yīng)商國際行為守則協(xié)會(huì)（ICoCA），對國際私營安保行業(yè)開展標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證、監(jiān)督與申訴等職能，以促進(jìn)相關(guān)國際規(guī)范和行為守則的執(zhí)行。規(guī)定了注冊國、東道國和締約國均需為私營安保公司的行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，須建立相應(yīng)的授權(quán)、監(jiān)督和問責(zé)體系，并提供了有關(guān)私營軍事和安保服務(wù)公司的良好慣例。國際規(guī)制基本上遵循“從業(yè)務(wù)實(shí)踐中提煉經(jīng)驗(yàn)上升到制定規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)”的路徑，這值得中國行業(yè)主管部門的重視和借鑒。目前，中國安保業(yè)海外實(shí)踐尚缺乏有效實(shí)踐，應(yīng)加快對國際規(guī)則的引介和認(rèn)識(shí)，同時(shí)加快最佳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的推廣，促進(jìn)中國海外安保行業(yè)管理規(guī)范建設(shè)，參與安保全球治理。

　　最后，海外安保無法回避的核心內(nèi)容是武力使用原則及武器使用管理。國內(nèi)法律政策對我國傳統(tǒng)保安企業(yè)還缺乏制度層面的支持，目前中資安保公司的海外安保實(shí)踐中基本是采用購買和雇傭“當(dāng)?shù)匚溲b、槍支、人員”的方式回避法律困境。《蒙特勒文件》和《國際私營安保服務(wù)商行為守則》均強(qiáng)調(diào)武力使用的基本原則：一是“采取一切盡可能合理的措施避免使用武力”；二是“在正當(dāng)防衛(wèi)、保護(hù)他人免受迫近的死亡或嚴(yán)重傷害威脅、以及防止實(shí)施確會(huì)帶來死亡危險(xiǎn)的特別嚴(yán)重罪行的情況下”；三是“必須使用武力時(shí)要遵守現(xiàn)行法律，決不能超過限度，而應(yīng)與威脅相當(dāng)，與局勢相稱”。