當前,面對國際金融危機的影響,國家將穩(wěn)健的財政政策重新調整為積極的財政政策,采取擴大內需、促進經濟增長的措施,推出了4萬億經濟刺激計劃,其中1.18萬億來自中央政府投資。政府大規(guī)模投入用于民生工程、技術改造、生態(tài)環(huán)境保護和重大基礎設施建設。其中涉及保障性安居工程,農村基礎設施,鐵路、公路和機場等重大基礎設施建設,生態(tài)環(huán)境建設,災后重建等,這些都涉及公共工程建設的內容。在這樣大規(guī)模的公共工程建設趨勢背景下,必須研究并建立公共工程的永續(xù)經營制度,對于應對公共工程建設“黃金期”之后的公共工程運營維護高峰期,具有重大而緊迫的現(xiàn)實意義。

一、公共工程生命周期和永續(xù)經營理念
    公共工程的永續(xù)經營是以公共工程的生命周期理念為基礎的。公共工程的功能發(fā)揮或使用價值的實現(xiàn)過程是在一段時期之內進行的,這段時期就是公共工程的生命周期。其起點是公共工程的設計規(guī)劃,其終點是公共工程的報廢或廢棄,中間包括建造過程和維護過程。公共工程在建造完成后,其使用過程中必然存在損壞或損耗,這種損壞或損耗如果不及時進行維護,就會影響公共工程的正常使用,甚至危害公共工程的使用安全。這樣,公共工程的功能也就不能正常發(fā)揮,其使用價值也就不能順利實現(xiàn)。

    公共工程的生命周期大致分為三個階段:即設計階段、建造階段和維護階段。

    以公共工程生命周期理念為基礎,在公共工程生命周期各個階段對公共工程的各項經營活動稱為公共工程的永續(xù)經營。公共工程在經營過程中實現(xiàn)經濟和社會目標,而經營的先決條件在于規(guī)劃、設計、施工和驗收等環(huán)節(jié)是否合格,一個設計不好的公共工程,是無法通過經營過程的努力來彌補的,因此也無法達到預期的目標。公共工程經營的時效和功能的發(fā)揮則有賴于公共工程維護管理是否健全及有效,一個缺乏維護或維護不力的公共工程,既無法有效經營發(fā)揮其目標功能,也會加速縮短公共工程的壽命。因此,在公共工程永續(xù)經營過程中,公共工程生命周期的三個階段均不能忽視。這三個階段要統(tǒng)籌考慮,因為前一個階段的工作可能會影響下一階段的工作。例如在工程設計的階段,就應該考慮將來的維護問題,這樣不但公共工程能順利建成,而且將來也不會因為維護困難而使工程的功能和目標不能實現(xiàn)。

二、樹立公共工程永續(xù)經營理念的意義
    當前,我國擴大內需樹立公共工程永續(xù)經營理念具有重要的意義。

    首先,公共工程的永續(xù)經營是貫徹和實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展理念的要求。科學發(fā)展觀不但強調了可持續(xù)發(fā)展,同時還提出了永續(xù)發(fā)展的理念。經濟社會的“可持續(xù)”發(fā)展變?yōu)椤坝览m(xù)”發(fā)展,雖然這兩個概念的內涵總體一致,但“永續(xù)”發(fā)展的信心更強、決心更大,表明在科學發(fā)展的戰(zhàn)略問題上沒有任何討價還價的余地,而且要做到“永續(xù)”。近年來,國家永續(xù)發(fā)展與國家成長的永續(xù)能力已成為全世界共同的價值取向,成為國家進步的重要指標。同樣,在我國追求經濟社會永續(xù)發(fā)展,提高國家競爭力的過程中,公共工程的永續(xù)經營也應該成為國家重要的施政方針,這也是貫徹永續(xù)發(fā)展理念的重要內容。維持公路、鐵路、航道、橋梁、隧道、港口和機場等交通設施,以及城市供水工程、污水處理工程、電力設施等民生設施的正常和穩(wěn)定運轉,這些都是展示國家實力基礎和競爭力的優(yōu)勢條件。[nextpage]

    其次,我國公共工程建設的現(xiàn)狀和趨勢對公共工程永續(xù)經營提出了迫切要求。改革開放以來,我國公共工程建設保持高速增長,特別是近lO年來,我國加大了公共工程的建設力度,公共工程建設處于“黃金期”。隨著西部大開發(fā)、中部崛起、東部率先實行現(xiàn)代化、振興東北、新農村建設等政策的扎實推進;青藏鐵路、南水北調、大江大河分蓄洪區(qū)等一批關系國民經濟全局的重大工程建設完成或開工建設;鐵路、軌道交通建設、公路、機場、水運航道、大型水利工程建設進入高峰期。當前國家又出臺4萬億經濟刺激計劃,大部分涉及公共工程建設的內容。這樣大規(guī)模的公共工程建設必將面臨大規(guī)模的維護問題。

    最后,我國公共工程永續(xù)經營制度的缺失帶來諸多問題,亟待解決。由于沒有樹立公共工程永續(xù)經營的理念,公共工程永續(xù)經營制度的缺失造成公共工程重復建設、輕維護現(xiàn)象在我國相當普遍。公共工程建得起、養(yǎng)不起的情況廣泛存在于我國各地的諸多公共基礎設施領域。這些問題帶來嚴重的危害。一是產生大量的沉沒成本,造成資金的損失浪費。公共工程設施建成之后,如果由于維護制度的缺乏,長期閑置,用于該工程的投資就變成了沉沒成本,資金的投資效益和使用效益大大下降;二是工程維護資金得不到有效保證,工程設計效能不能有效發(fā)揮,工程難以正常運營,影響相應公共服務的提供;三是加劇公共工程惡化的程度,進一步增加運營成本。

三、建立和完善公共工程永續(xù)經營的制度
    建立公共工程永續(xù)經營的制度框架,初步考慮可以從以下幾個方面入手:

(一)研究制定公共工程法,健全公共工程永續(xù)經營的法律法規(guī)
    公共工程的永續(xù)經營必須要有一套周詳嚴密的法律規(guī)定來規(guī)范。公共工程永續(xù)經營法律規(guī)定應該包括三個層次:

    一是國家層面的專門的公共工程永續(xù)經營方面的法律法規(guī)。在我國,目前尚未有專門關于公共工程方面的法r;律法規(guī),更沒有關于公共永續(xù)經營的專門制度規(guī)定。在一些發(fā)達國家和地區(qū),例如美國、日本和中國臺灣地區(qū),都建立了相應的公共工程法,規(guī)范公共工程建造和維護的關系,以保證公共工程的可持續(xù)使用。因此,應該研究制定專門的公共工程法,對公共工程的永續(xù)經營的責任主體、維護資金來源,以及如何處理維護與建造的關系做出原則性規(guī)定。

    二是在預算和投資綜合性的法律法規(guī)中有明確的公共工程永續(xù)經營的相關規(guī)定。在美國和日本等發(fā)達國家的預算及投資相關法律中均明確規(guī)定了公共工程永續(xù)經營內容,這些制度安排體現(xiàn)在預算編制、提交、審批、執(zhí)行的整個預算決策之中。因此,應該修改《預算法》以及投資的相關法律,明確公共工程永續(xù)經營的預算管理內容和投資管理內容。既要將公共工程永續(xù)經營的內容體現(xiàn)在預算編制、提交、審批、執(zhí)行的整個預算決策之中,也要體現(xiàn)在投資的決策、執(zhí)行和考核之中。

    三是在行業(yè)性法規(guī)中要有明確的、細化的關于公共工程永續(xù)經營的條款規(guī)定。我國在一些部門的行業(yè)性法律法規(guī)中,基本上都對公共工程的管理和維護職責、維護要求和維護經費的來源和使用等方面進行了規(guī)定。但是,這些行業(yè)性的法規(guī)關于公共工程永續(xù)經營的相關內容還不夠明確、不夠規(guī)范,基本上還是體現(xiàn)為以收費為目的。我們建議,行業(yè)性的法規(guī)應該對公共工程永續(xù)經營的具體目標、組織機構、經費來源和績效評價進行明確的規(guī)定。[nextpage]

(二)以公共工程的生命周期的完全成本為依據(jù),建立公共工程永續(xù)經營穩(wěn)定的資金來源
    一是要完善政府投資的相關制度,推動確立公共工程的供給決策以公共工程生命周期完全成本為依據(jù)。在項目立項的決策過程中,要將公共工程生命周期中的完全成本 作為公共決策的基本依據(jù),而不僅僅是其建造成本。在項目立項和建設的前期,要將公共工程的維護成本考慮在內,并明確規(guī)定,所有的公共工程審批項目,如果維護經費得不到落實,一律不得審批通過。

    二是要完善預算、非稅收入管理制度和財政投融資制度,建立公共工程維護的穩(wěn)定、規(guī)范的資金來源。公共工程多元化的融資方式實際上是以預算制度、非稅收入管理制度以及財政投融資制度為基礎,這就要求,應該按照公共工程建造和維護的要求和特點,完善現(xiàn)行的相關預算、非稅收入管理制度和財政投融資制度。在預算的相關法律中,要將維護制度及其經費保障體現(xiàn)在預算編制、提交、審批和執(zhí)行的各個環(huán)節(jié),設立常規(guī)性的維護科目和緊急性的維護科目和管理制度。在投資的相關法律中,要將公共工程的外部成本和維護成本綜合納入投資決策的過程中,同時,在強化非稅收入的管理的同時,要對收費項目進行分類管理,根據(jù)公共工程的性質確定是否可以適當收取“使用者費”,并建立嚴格的制度確保收取的“使用者費”用于公共工程的維護。

(三)明確公共工程永續(xù)經營的責任主體
    可以說只要永續(xù)經營責任主體明確,公共工程的永續(xù)經營就不存在大的問題。關鍵是很多公共工程責任主體不明確,在相關法律規(guī)定中對責任主體的規(guī)定是模糊的。這就造成當有利可圖的時候,各責任主體互相爭搶,當有負擔的時候,就互相推諉,而沒有人真正關心公共工程的永續(xù)經營。

    強化公共工程永續(xù)經營主體責任的一項重要措施是改革現(xiàn)行政績考核制度。樹立正確的政績觀,應按照科學發(fā)展觀的要求,科學把握政績考核內容,把“改善民生”放在突出位置。公共工程和公共設施是改善民生的重要載體和媒介,關注改善民生,應將公共工程的永續(xù)經營納入政績考核內容。政績考核不應僅僅停留在考核新增公共工程和公共設施上,還應考核對公共工程和公共設施的維護和運營情況。

(四)建立公共工程永續(xù)經營管理的績效評價制度
    完整和健全的公共工程監(jiān)控、檢測和評價,是延續(xù)公共工程基本設施使用年限,避免大范圍、突發(fā)性災害的必要手段。因此建立公共工程永續(xù)經營管理的績效評價制度,具有重要的意義,可以說,公共工程永續(xù)經營管理的成效在于績效評價指標的建立。在進行項目績效考核的時候,應該以公共工程永續(xù)經營管理為依據(jù),考察項目在生命周期內的成本和效益。