一.現狀及分析

　　隨著平安城市建設的發(fā)展，各地大量利用技防系統(tǒng)加強城市安全防范。截至2006年底，北京市已經在重要的公共場所和人流密集地區(qū)了安裝26.3萬余個攝像頭，遍布全市各個角落。2007年3月12日，北京地鐵運營公司決定在1、2號線的300列地鐵列車上將安裝攝像頭，每節(jié)車廂安裝兩個，以應對突發(fā)事件。北京市交通應急指揮中心已正式運營，2007年年底前，全市將新增3600個用于公交場站等交通監(jiān)控的探頭，以便對交通突發(fā)事件作出及時處置。越來越多的攝像頭進入北京市民的生活，公共安全和個人隱私界限正在成為人們關注的焦點。

　　2010年前，上海將安裝20多萬個監(jiān)控攝像頭，全面建立起“社會防控體系”， 這一消息引發(fā)上海市民議論紛紛，一些市民說，正在舉行奧運會的雅典只裝了1萬多個探頭就備受爭議，上海有必要裝這么多探頭嗎?會不會侵犯廣大市民的隱私權?

　　南京第一高樓商茂大廈的樓頂，有一雙“站得高，看得遠”的“電子眼”，它可以將數百米外的物體清晰地顯示在21英寸顯示屏上，米粒大小的行人可放大至3厘米大小，人員性別、衣著清清楚楚。以這只“鷹眼”領銜，還有56000多個探頭鑲嵌在南京市的各個角落，編織起一張結點成線、串線成網的電子監(jiān)控防控網。據了解，南京市重點單位以及新建居民住宅小區(qū)、高校、大型商場、體育場館等技防設施安裝率已達100%，初步形成了全方位、立體化、多功能的技術防控網絡。

　　到2007年底，沈陽將在全市街頭安裝40萬個“電子眼”，幾乎覆蓋市區(qū)所有公共場所。在攝像頭幾乎無處不在的情形下，沈陽市民不禁呼喚：個人隱私應在多大程度上受到保護?

　　從上述材料中，不難看出，電子監(jiān)控技術已在我國廣為應用，在改善社會治安環(huán)境，提高政府城市管理效率等方面發(fā)揮了不可或缺的作用，成為行政機關開展日常工作必需、有效的工具之一。因此，越來越多的攝像頭進入了老百姓的生活，與普通百姓日常生活的方方面面緊密的聯(lián)系了起來。

　　在公共場所安裝視頻監(jiān)控系統(tǒng)不僅能起到預防違法犯罪、改善治安環(huán)境、提高自身安全系數等保障安全的效用，而且其拍攝的影像資料還具有“客觀中立性”和“不間斷性”等特點，能在不同程度上滿足包括國家行政機關在內的各種安裝主體的需要，.因此，當今世界上越來越多的國家開始在公共場所大量安裝監(jiān)視器，并在全球范圍內形成一種潮流。以最旱安裝監(jiān)控系統(tǒng)的英國為例，英國現有監(jiān)視器四百多萬個，平均14人就攤上一臺，在倫敦等城市一個人一人被拍攝可能高達300次。

　　目前，我國，北京、上海、南京、杭州等大、中城市及部分小型城市和地區(qū)正逐步建立、完善安防監(jiān)控監(jiān)控系統(tǒng)，攝像頭頭幾乎覆蓋了市區(qū)所有重要公共場所和人流密集地。除行政機關外，企事業(yè)單位、私營企業(yè)、社會團體，甚至個人，安裝攝像頭的也呈逐年增長之勢。

　　攝像頭是把“雙刃劍”，應看到其利弊兩方面。在認識并更好的發(fā)揮其安全保障的功效的同時，也應清醒的意識到，它使我們每個人都有可能置身于行政機關的監(jiān)視之下，每個人的信息都有可能被行政機關不合法的搜集、傳輸、處理和利用。這無疑大大增加了隱私侵權的可能性，更是導致現今國家行政機關侵犯公民隱私權的事件層出不窮的重要因素之一，對此，老百姓的安全感下降，逾加覺得沒有隱私可言，更珍惜對私密信息和私生活安寧的保護，從而對法律保護隱私權的呼聲也隨之升高。

　　順應實際的需要和民眾的呼聲，各地紛紛出臺各自的《公共安全圖像信息系統(tǒng)管理辦法》及相關規(guī)定，《個人信息保護法(草案)》也與今年年初出臺。但至今，在我國現行法律制度中，還沒有一部有關攝像頭安裝、管理的統(tǒng)一、明確的法律規(guī)定。而在實踐中，各地的規(guī)定與做法也并不一致，這就難免給人一種混亂、缺乏管理的觀感，必然導致某些情況下行政機關履行職責的同時非法侵犯了公民隱私權的事件層出不窮，給當事人帶來難以言語的煩惱。行政管理機關作為攝像頭最主要的安裝主體之一，其背后有法律授予其的行政強制力做后盾，與作為被管理者的個人相比，強弱懸殊較大，一旦發(fā)生侵害公民隱私權的事件，就會給當事人造成極大的困擾。

　　行政機關在公共場所安裝攝像頭是否會侵犯公民隱私權，行政機關的工作人員和老百姓是如何看待隱私權的,他們觀念中是否存在或存在什么樣的觀念誤區(qū)，在行政機關的工作中，有會出現哪些權利沖突及如何協(xié)調這些權利沖突等問題已成為老百姓關注的社會熱點之一，備受矚目。下面筆者，就借助采訪中得到的數據，分析問題，闡述觀點。

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　　二.采訪中發(fā)現的問題

　　面對“探頭城市”、“ 滿城盡是電子眼” 的情況，老百姓是否會覺得這些遍布全國各市各個角落的電子探頭妨礙了公民的私人生活，侵害公民的隱私權呢?是否覺得在公共場所安裝電子探頭以維護公共安全與保護公民的隱私權之間是相互矛盾的?如果是相互矛盾的，又該如何取舍呢?

　　針對此問題，筆者曾在安徽省馬鞍山市做過相關調研，訪問了下述已經安裝電子監(jiān)控系統(tǒng)的國有企業(yè)、事業(yè)單位，私有企業(yè)及負責監(jiān)控公安機關的有關負責人及普通民眾，見下表：

　　問題(1)，你認為公民在公共場合有無隱私權?

　　問題(2)，如果有，你們采取何種措施加以保護?

　　問題(3)，你們有無具體措施來管理、保存監(jiān)控影像資料，以防止濫用、外泄侵犯公民隱私權?

　　問題(4)以前發(fā)生過與相關隱私權糾紛嗎?

　　問題(5)，對公共場所安裝的電子探頭持支持還是反對態(tài)度?或者無所謂?

　　問題(6)，在探頭下，想過會走光或泄漏私密信息等個人隱私嗎?

　　問題(7)，如果有，一般會采取甚么措施防范?

　　表一：對被采訪者的介紹。

　　表二：問題1――4。

　　表三：問題5――8。

　　通過采訪發(fā)現，“隱私權”的概念已深入民心，與前些年相比，老百姓不再刻意回避、否認“隱私”，將“隱私”與丑事、壞事聯(lián)系起來，有強烈的保護自身隱私權的愿望和相應的法律意識;安裝單位和監(jiān)管部門也有較強的保密意識和社會責任感，自覺、主動的履行保護公民的隱私權免受自己和他人的不法侵害的義務。同時，社會對國家行政機關在公共場所安裝攝像頭的態(tài)度還是較為寬容的，馬鞍山市的銀行，碼頭，車站等公共場所安裝的電子監(jiān)控系統(tǒng)的現象已較為普遍，且得到多數人的積極支持、認可或是默許。

　　但與此同時，由于我國沒有專門的法律來保護公民隱私權，僅在憲法或民法、刑法等法律，以及相關的法規(guī)、規(guī)章的某些條款中提及公民的隱私權，所以無論是安裝單位、監(jiān)管部門，還是人民群眾對隱私權內容，范圍等問題的理解仍存在很多偏頗或誤區(qū)。[nextpage]

　　此外，在調研中，我發(fā)現以下兩個意見分歧較大的問題，且這種分歧在老百姓當中是普遍存在的，具有一定的代表性。

　　其一，公眾場合中是否存在“隱私權”?這個問題，大家看法不一。多數人認為公共場合下無隱私權”，“隱私”即自己不愿為他人所知的私人隱秘，而大庭廣眾之下，眾目睽睽之中，公民的任何言行舉止，都是在大眾的眼皮底下，有何隱秘可言，更不會存在公民隱私權與其他權利的沖突了。

　　其二，雖然很少一部分人認為，公民在公共場合下也有隱私權，但就公民隱私權與其他權利的沖突及其協(xié)調方式的看法仍不一致，主要分為以下兩種意見：

　　第一種意見認為，公民在公眾場合下雖然有隱私權，但只能依靠自己去保護，行政機關或他人對此無義務，因為，此時公民的隱私權和攝像頭發(fā)揮的有利功效是相互矛盾的，只好以犧牲隱私權為代價去換良好、有序的社會環(huán)境。

　　第二種意見認為，公民在公眾場合下的隱私權當然應受到限制，但還有一些隱私應受法律保護。

　　下面筆者將以全國各城市和地安防系統(tǒng)建立、完善為背景，圍繞以下所涉及的三方主體(第一，攝像頭安裝者，即行政機關;第二，隱私權人，即可能被攝像頭拍下私密信息的公民;第三，要求看到或將來可能看到監(jiān)控錄像的第三人，即享有知情權的其他公民)對行政機關在公眾場合安裝攝像頭可能引發(fā)的權利沖突加以具體分析：

　　1.行政機關的知情權與公民的隱私權的沖突及價值衡量

　　行政機關為何要在公共場合廣為安裝攝像頭呢?無非是想了解公眾場合下人們的言行、舉動，及時、有效地發(fā)現、排除存在的或潛在的異常、危險因素，有效的打擊、預防犯罪，改善治安環(huán)境，維護安定的社會氛圍，提高行政管理的效率，為老百姓打造一個良好、有序的社會環(huán)境?？偠灾?，行政機關此舉是履行其行政管理職責的行為之一，是代表國家在行使公權利，其根本目的是為了維護公共利益。而行政機關通過攝像頭拍到的影像資料來了解、掌握一定量的相關個人行為信息、數據信息等個人信息和一定量的社會信息，難以避免的會涉及相關公民的隱私權。而這對公民個人來說就表現為，其在公眾場合下的隱私權受到了約束，感覺一舉一動盡在他人監(jiān)視之下，難免產生不舒服之感。那么，此時權利沖突就具體表現為行政管理機關的知情權與公民隱私權的沖突。此種沖突在現實生活中較為常見，如公交車站附近的攝像頭拍到某女士躲在角落整理衣調整內衣帶的鏡頭，街道上的攝像頭拍到某男子隨地吐痰的行為等等，都屬于此類情形。

　　行政管理機關的知情權與公民隱私權的沖突，從權利性質上看，乃是公權利與私權利的沖突，是公共利益與個人利益之間的沖突。衡量二者的價值，進行取舍的時候，通常以公益優(yōu)先為原則，具體來說，就是公共利益高于個人利益，個人利益必須服從公共利益，當兩者無法同時滿足時，優(yōu)先維護公共利益，在公共利益滿足的前提下，才能論及個人利益。對此，恩格斯闡述為：“個人隱私一般應受到保護，但當個人私事甚至隱私與最重要的公共利益――政治生活發(fā)生聯(lián)系的時候，個人的私事就已經不是一般意義的私事，而是屬于政治的一部分，它不受隱私權保護應成為歷史記載和新聞報道不可回避的內容。”

　　2.普通公民知情權和公民隱私權的沖突及價值衡量

　　上文已提及，行政機關安裝攝像頭是為了履行行政管理職責，其目的是為了公共利益的需要，那么，行政機關手中掌握的攝像頭拍攝、錄制的影像資料當然也應列入行政資訊當中去。既然上述影像資料屬于行政咨詢之列，那么就必然會有行政咨詢公開的問題，相對應的就會出現普通公民知情權的問題。

　　首先，我們來了解一下知情權的含義，再來分析公民隱私權與普通公民知情權沖突的實質。

　　何謂知情權?知情權(the right of know),有時也被稱為知的權利，知悉權，了解權，它最早由美國記者科特?庫帕于1945年提出，一般指公民對與自己有關的事務(如自己的檔案)或有興趣的社會事務(如社會新聞)及公共事務有了解和接近的權利，國家也應在最大范圍內保護公民享有其有權知道或應該知道的信息的權利。

　　那么難免產生下述這樣的情況，如某個特定的公民為了公共利益的需要，同意其隱私權受到限制，被攝像頭拍下自身的言行舉動，讓行政機關工作人員理解自己一舉一動，但這并不表示他愿意讓行政機關工作人員以外的第三人、甚至全社會了解他的言行舉動，尤其是那些相對私密的言行舉動。而依據隱私權和知情權這一對相對應的權利，公民一方面有權要求保護自己的隱私不為別人所知，另一方面又有權要求了解自己應該知道的一切，因此，公民個人自身隱私權必然和其他公民的知情權發(fā)生沖突，反之亦然。“這兩種權利的沖突實質上是一個關涉客觀存在的相關主體之間的權利分配與平衡問題。一方權利(知清權)的增加，則意味著另一方權利(隱私權)的減少?！蹦敲?，此時公民個人對其隱私的期待與普通公民對與自身有關的或與公共利益有關的咨詢的期待形成一對相對應的矛盾。

　　雖從權利的性質來看，普通公民的知情權與公民的隱私權都具有民事權利性質。但從權利的本質來看，隱私權是一種民事權利，一項單純的私權利，是與作為民事主體必要條件的身體或人格相聯(lián)系的一種人格權，是為法律所承認的人身權利,它從保護權利主體內心世界不被打擾，正常生活不被干涉這方面來維護權利主體的人格尊嚴。而公民的知情權則是一項廣泛而復雜的權利，雖然不能完全排除民事權利的性質，但主要是一種政治權利和社會權利，尤其公法領域的知情權(即與行政資訊公開制度相關的知情權)，更表現出政治權利的屬性，即知情權既有私權利的性質，又有公權利的性質，這就使得二者之間的價值判斷和衡量標準更加復雜。

　　那么，二者在發(fā)生沖突的情況下，到底應如何取舍呢?這主要是看公民知情權中其所知的內容表呈現出私法性質還是公法性質而定。對應而言，也可理解為由公民隱私權中其隱私所涉及的具體內容而定，即以特定公民其個人的某項隱私的公開涉及到社會公共利益而定。為方便論述，筆者下面將以隱私權的內容的公開是否涉及到社會公共利益分水嶺，分別加以論述。[nextpage]

　　(1)隱私內容涉及公共利益的公民的隱私權與普通公民知情權沖突的價值衡量。

　　在現代社會，隨著民主政治的發(fā)展，政治參與程度的日益提高，知情權的政治權利屬性日益強烈，它所包括的利益已不僅僅是個人的,而是整個社會的,它要求提升整個社會的透明度和公開性，賦予人們更多了解和參與政治的機會。因此,知情權所涉及的利益有些與權利主體直接相關，更多的則是與權利主體間接相關甚至不相關卻為整個社會所需要，具有公共利益的代表性;相反，隱私權所體現的則完全是個人的利益，與公共利益、群體利益無關。

　　簡言之，知情權代表的往往是社會的公共利益,，隱私權則完全是個人的利益，因此，當二者發(fā)生沖突時，即當一項隱私的公開牽涉到社會公共利益時，一般以公益優(yōu)先為原則，犧牲個人的隱私利益則成為必然的選擇，這與行政機關的知情權與公民隱私權的沖突處理原則一致。因此，可以得出，在個人信息知情權與普通公民隱私權的對抗中，知情權往往占得先機。

　　(2)隱私內容不涉及公共利益的公民的隱私權與普通公民知情權沖突的價值衡量。

　　首先，我們來看衡量二者的一般原則。如果公民的隱私權中，其隱私所涉及的內容完全與公共利益無關，那么就是說對隱私權人、行政機關以外的第三方的普通公民來說，知道或不知道此事，對其完全沒有影響或不夠成實質意義上的影響，簡單來說，就是可有可無。而對當事人來說，這是其私密，對其可能構成物質或精神上的影響。雖然，此時公民的隱私仍屬行政咨詢的一部分，原則上應當公開，但公開此事，不會讓任何人受益，但卻讓隱私權人損益，所以權衡二者輕重，此時隱私權人的隱私不易公開，不易讓第三人所知。此種情形下，行政機關工作人員必須嚴格按照規(guī)定，管理影像資料，防止其外泄、外露或被公開，工作人員自身也必須遵守相關的法律、法規(guī)或工作守則等，遵循社會公德和善良風俗、恪守保密義務。

　　其次，我們來看二者沖突的例外情形。即行使知情權的權利人是基于法律上承認的特定身份所享有的法律賦予其的特定的權利中包含的知情權與特定公民的隱私權之間產生沖突的，如夫妻之間，配偶權與夫妻一方的隱私權的沖突;父母與未成年子女之間，監(jiān)護權與子女的隱私權的沖突;哥哥與患有間歇式精神病的弟弟之間，監(jiān)護權與患有精神病的弟弟的隱私權的沖突，等等。

　　此時，二者之間是純粹的私權利與私權利的沖突，是純粹的民事沖突，這兩種權利是平等的，不存在哪種權利優(yōu)先于哪種權利的問題，因此，法律原則上應給予二者平等的保護。當兩者發(fā)生沖突時，維護哪一方的私權利更符合公平、公正的原則，應根據具體的情境，綜合考慮沖突產生的原因、沖突的程度，沖突雙方各自的行為性質、事態(tài)的發(fā)展、變化等方面因素等方面因素，結合民法、侵權法等相關法律、法規(guī)加以解決。下面結合網上報道的一例配偶權與知情權沖突的案例，加以分析。

　　據網上報道，X女士居住在Z小區(qū)，小區(qū)大門正對市中心主要交通要道，道路旁安有若干攝像頭，其中有兩個可以照到小區(qū)大門口，看見進出的人和車輛，X女士某次出差回來，感覺丈夫Y先生有出軌行為，為證實自己的猜測，前去當地的交通大隊，以妻子身份請求查看視像資料，以便查看Y先生行蹤。交通大隊以其沒有此義務和保護公民隱私權為由拒絕了其請求。

　　配偶權的概念是由英美法系國家率先提出并日臻完善的，是指基于合法婚姻關系而在夫妻雙方之間發(fā)生的，由夫妻雙方平等專屬享有對方陪伴生活、鐘愛、幫助的基木身份權利。配偶權這一概念包括以下三點內涵：第一，夫妻平等權;第二，配偶權的客體是配偶之間的身份利益，并不包括法律明確規(guī)定的財產權、繼承權等財產權利和利益;第三，配偶權具有支配性，但其支配的是配偶的共同身份利益;第四配偶權是相對權，是配偶一方相對于另一方的權利。

　　根據配偶權的概念和內涵，配偶一方對另一方的婚姻生活有身份和財產上的知情權。在婚姻存續(xù)期間，如一方總想盡可能多的知悉另一方的信息以滿足知情權的利益需要，而另一方又竭力維護隱私不被探悉和驚擾以滿足其實現隱私權的需要，那就勢必導致配偶權和隱私權的沖突。

　　配偶權與隱私權都屬于私權范圍，都是民事權利，且是一對在矛盾中發(fā)展的權利，不存在哪種權利優(yōu)于哪種權利的問題，因此，法律應給予二者同樣的保護。在X女士的事件中，影像資料的掌管者――交通大隊，其掌握的影像資料屬于行政咨詢，且涉及公民Y先生的隱私權，而此時隱私的內容和公共利益毫無關系，因此，交通大隊應對Y先生負保密義務，保護Y先生的隱私權，不應公開或對第三人泄漏Y先生的行蹤。雖然X女士以妻子的身份，根據配偶權賦予其的權利，可以要求知道丈夫的行蹤，但此時，X女士的配偶權和Y先生的隱私權二者受到同等保護，交警大隊行使自由裁量權時并不認為傾向保護X女士的配偶權或Y先生的隱私權更符合公平、公正的原則。因此，不能為了維護X女士的配偶權就侵犯Y先生的隱私權，反之，亦然。除非，根據具體情境或情境的變化，表現為保護X女士的配偶權或保護Y先生的隱私權更為符合公平、公正的原則，才可傾向維護某一方的權利，或根據事態(tài)的發(fā)展，如X女士以Y先生違背夫妻忠實義務為由，向法院提出離婚，申請法院調令，才可向交警大隊提取相關影像資料做證據。

　　綜上所述，當公民的隱私權和其他公民基于法定身份取得的特定的知情權，二者皆為私權利，受到法律平等的保護。當兩者發(fā)生沖突時，維護哪一方的私權利更符合公平、公正的原則，應視具體情境而定。

　　五、結束語

　　現代社會，人們的生活和社會秩序的進步、發(fā)展都越來越依賴政府，尤其在向咨詢社會轉變的過程中，政府權利的得到了擴張，而擴張的結果是公權力更容易滲入私人生活領域的發(fā)方面面，大大提高了侵犯了公民的隱私權的幾率。那么，對隱私權的界定和范圍以及相關的隱私權沖突的價值衡量就顯得更為重要，因此，我們呼喚《個人信息數據保護法的確立》等相關方面的法律、法規(guī)的確立，更加全面、有效的保護公民的隱私權。